La loi de transformation de la fonction publique
27/09/2019 13:47
Dans une décision du 1er août 2019 (n°2019-790 DC), après avoir réaffirmé les principes constitutionnels applicables à la fonction publique, le Conseil Constitutionnel a jugé que ceux-ci ne sont pas méconnus par les dispositions de la loi de transformation de la fonction publique.
En premier lieu, plusieurs des dispositions de la loi déférée, portant réforme des instances de dialogue social dans les trois versants de la fonction publique, étaient critiquées au regard du principe de participation des travailleurs résultant du huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.
Les articles 1er, 10, 25 et 30 de la loi de transformation de la fonction publique viennent reformer les commissions administratives paritaires pour prévoir notamment que celles-ci ne seront plus saisies de toutes les décisions individuelles relatives aux fonctionnaires mais uniquement de celles prévues par la loi et le pouvoir réglementaire.
S’agissant de ces dispositions, le Conseil Constitutionnel a écarté la critique tirée de la violation du principe de participation des travailleurs en rappelant que celui-ci ne concerne que la détermination collective des conditions de travail.
En outre, l’article 4 de cette loi est venue remplacer les comités techniques et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail par une instance paritaire unique dénommé comité social d’administration au sein de la fonction publique d’Etat, comité social territorial au sein de la fonction publique territoriale et comité société d’établissement au sein de la fonction publique hospitalière.
Cet article était critiqué au motif que cette instance ne comporterait une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail, que lorsque les effectifs de l’administration ou de l’établissement en cause dépasseraient un certain seuil.
Or, le Conseil Constitutionnel a considéré qu’ « Il résulte des dispositions de l'article 4 que les comités sociaux d'administration, territoriaux ou d'établissement, qui sont composés de représentants de l'administration et du personnel, connaissent, quel que soit l'effectif de l'administration ou de l'établissement, des questions relatives à la protection de la santé physique et mentale, à l'hygiène, à la sécurité des agents dans leur travail, à l'organisation du travail, au télétravail, aux enjeux liés à la déconnexion et aux dispositifs de régulation de l'utilisation des outils numériques, à l'amélioration des conditions de travail et aux prescriptions légales afférentes. Ainsi, même lorsqu'aucune formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail n'est instituée au sein du comité social, les représentants du personnel participent, au sein de ce comité, à la protection de la santé et de la sécurité des agents. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du droit de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail ne peut qu'être écarté ».
En second lieu, les articles 16,18, 19 et 21 de la loi déférée, portant sur l’élargissement des cas dans lesquels, par exception, des agents contractuels peuvent être recrutés pour occuper certains emplois, notamment de direction, dans les trois versants de la fonction publique, étaient également contestés sur le fondement notamment de l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 qui, pour rappel, pose le principe d’égal accès aux emplois publics.
Le Conseil Constitutionnel a écarté ce moyen en considérant notamment que « le principe d'égal accès aux emplois publics n'interdit pas au législateur de prévoir que des personnes n'ayant pas la qualité de fonctionnaire puissent être nommées à des emplois qui sont en principe occupés par des fonctionnaires »
En troisième lieu, les dispositions de l’article 56 de la loi déférée, qui encadre le droit de grève dans les services publics locaux, étaient également contestées sur le fondement du septième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 qui prévoit que le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent.
Pour rappel, cet article vient intégrer un article 7-2 dans la loi du 26 janvier 1984 disposant que :
« I.-Dans les collectivités territoriales et les établissements publics mentionnés à l'article 2 de la présente loi, l'autorité territoriale et les organisations syndicales qui disposent d'au moins un siège dans les instances au sein desquelles s'exerce la participation des fonctionnaires peuvent engager des négociations en vue de la signature d'un accord visant à assurer la continuité des services publics de collecte et de traitement des déchets des ménages, de transport public de personnes, d'aide aux personnes âgées et handicapées, d'accueil des enfants de moins de trois ans, d'accueil périscolaire, de restauration collective et scolaire dont l'interruption en cas de grève des agents publics participant directement à leur exécution contreviendrait au respect de l'ordre public, notamment à la salubrité publique, ou aux besoins essentiels des usagers de ces services.
L'accord détermine, afin de garantir la continuité du service public, les fonctions et le nombre d'agents indispensables ainsi que les conditions dans lesquelles, en cas de perturbation prévisible de ces services, l'organisation du travail est adaptée et les agents présents au sein du service sont affectés. Cet accord est approuvé par l'assemblée délibérante.
A défaut de conclusion d'accord dans un délai de douze mois après le début des négociations, les services, les fonctions et le nombre d'agents indispensables afin de garantir la continuité du service public sont déterminés par délibération de l'organe délibérant.
II. Dans le cas où un préavis de grève a été déposé dans les conditions prévues à l'article L. 2512-2 du code du travail et en vue de l'organisation du service public et de l'information des usagers, les agents des services mentionnés au I du présent article informent, au plus tard quarante-huit heures avant de participer à la grève, comprenant au moins un jour ouvré, l'autorité territoriale ou la personne désignée par elle, de leur intention d'y participer. Les informations issues de ces déclarations individuelles ne peuvent être utilisées que pour l'organisation du service durant la grève et sont couvertes par le secret professionnel. Leur utilisation à d'autres fins ou leur communication à toute personne autre que celles désignées par l'autorité territoriale comme étant chargées de l'organisation du service est passible des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal.
L'agent qui a déclaré son intention de participer à la grève et qui renonce à y prendre part en informe l'autorité territoriale au plus tard vingt-quatre heures avant l'heure prévue de sa participation afin que celle-ci puisse l'affecter.
L'agent qui participe à la grève et qui décide de reprendre son service en informe l'autorité territoriale au plus tard vingt-quatre heures avant l'heure de sa reprise afin que l'autorité puisse l'affecter.
L'obligation d'information mentionnée aux deux alinéas précédents n'est pas requise lorsque la grève n'a pas lieu ou lorsque la reprise de service est consécutive à la fin de la grève.
III. Lorsque l'exercice du droit de grève en cours de service peut entraîner un risque de désordre manifeste dans l'exécution du service, l'autorité territoriale peut imposer aux agents ayant déclaré leur intention de participer à la grève d'exercer leur droit dès leur prise de service et jusqu'à son terme.
IV. Est passible d'une sanction disciplinaire l'agent qui n'a pas informé son employeur de son intention de participer à la grève ou qui n'a pas exercé son droit de grève dès sa prise de service, dans les conditions prévues aux II et III du présent article. Cette sanction disciplinaire peut également être prise à l'encontre de l'agent qui, de façon répétée, n'a pas informé son employeur de son intention de renoncer à participer à la grève ou de reprendre son service ».
Les Députés requérants soutenaient que ces dispositions :
En premier lieu, plusieurs des dispositions de la loi déférée, portant réforme des instances de dialogue social dans les trois versants de la fonction publique, étaient critiquées au regard du principe de participation des travailleurs résultant du huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.
Les articles 1er, 10, 25 et 30 de la loi de transformation de la fonction publique viennent reformer les commissions administratives paritaires pour prévoir notamment que celles-ci ne seront plus saisies de toutes les décisions individuelles relatives aux fonctionnaires mais uniquement de celles prévues par la loi et le pouvoir réglementaire.
S’agissant de ces dispositions, le Conseil Constitutionnel a écarté la critique tirée de la violation du principe de participation des travailleurs en rappelant que celui-ci ne concerne que la détermination collective des conditions de travail.
En outre, l’article 4 de cette loi est venue remplacer les comités techniques et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail par une instance paritaire unique dénommé comité social d’administration au sein de la fonction publique d’Etat, comité social territorial au sein de la fonction publique territoriale et comité société d’établissement au sein de la fonction publique hospitalière.
Cet article était critiqué au motif que cette instance ne comporterait une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail, que lorsque les effectifs de l’administration ou de l’établissement en cause dépasseraient un certain seuil.
Or, le Conseil Constitutionnel a considéré qu’ « Il résulte des dispositions de l'article 4 que les comités sociaux d'administration, territoriaux ou d'établissement, qui sont composés de représentants de l'administration et du personnel, connaissent, quel que soit l'effectif de l'administration ou de l'établissement, des questions relatives à la protection de la santé physique et mentale, à l'hygiène, à la sécurité des agents dans leur travail, à l'organisation du travail, au télétravail, aux enjeux liés à la déconnexion et aux dispositifs de régulation de l'utilisation des outils numériques, à l'amélioration des conditions de travail et aux prescriptions légales afférentes. Ainsi, même lorsqu'aucune formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail n'est instituée au sein du comité social, les représentants du personnel participent, au sein de ce comité, à la protection de la santé et de la sécurité des agents. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du droit de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail ne peut qu'être écarté ».
En second lieu, les articles 16,18, 19 et 21 de la loi déférée, portant sur l’élargissement des cas dans lesquels, par exception, des agents contractuels peuvent être recrutés pour occuper certains emplois, notamment de direction, dans les trois versants de la fonction publique, étaient également contestés sur le fondement notamment de l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 qui, pour rappel, pose le principe d’égal accès aux emplois publics.
Le Conseil Constitutionnel a écarté ce moyen en considérant notamment que « le principe d'égal accès aux emplois publics n'interdit pas au législateur de prévoir que des personnes n'ayant pas la qualité de fonctionnaire puissent être nommées à des emplois qui sont en principe occupés par des fonctionnaires »
En troisième lieu, les dispositions de l’article 56 de la loi déférée, qui encadre le droit de grève dans les services publics locaux, étaient également contestées sur le fondement du septième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 qui prévoit que le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent.
Pour rappel, cet article vient intégrer un article 7-2 dans la loi du 26 janvier 1984 disposant que :
« I.-Dans les collectivités territoriales et les établissements publics mentionnés à l'article 2 de la présente loi, l'autorité territoriale et les organisations syndicales qui disposent d'au moins un siège dans les instances au sein desquelles s'exerce la participation des fonctionnaires peuvent engager des négociations en vue de la signature d'un accord visant à assurer la continuité des services publics de collecte et de traitement des déchets des ménages, de transport public de personnes, d'aide aux personnes âgées et handicapées, d'accueil des enfants de moins de trois ans, d'accueil périscolaire, de restauration collective et scolaire dont l'interruption en cas de grève des agents publics participant directement à leur exécution contreviendrait au respect de l'ordre public, notamment à la salubrité publique, ou aux besoins essentiels des usagers de ces services.
L'accord détermine, afin de garantir la continuité du service public, les fonctions et le nombre d'agents indispensables ainsi que les conditions dans lesquelles, en cas de perturbation prévisible de ces services, l'organisation du travail est adaptée et les agents présents au sein du service sont affectés. Cet accord est approuvé par l'assemblée délibérante.
A défaut de conclusion d'accord dans un délai de douze mois après le début des négociations, les services, les fonctions et le nombre d'agents indispensables afin de garantir la continuité du service public sont déterminés par délibération de l'organe délibérant.
II. Dans le cas où un préavis de grève a été déposé dans les conditions prévues à l'article L. 2512-2 du code du travail et en vue de l'organisation du service public et de l'information des usagers, les agents des services mentionnés au I du présent article informent, au plus tard quarante-huit heures avant de participer à la grève, comprenant au moins un jour ouvré, l'autorité territoriale ou la personne désignée par elle, de leur intention d'y participer. Les informations issues de ces déclarations individuelles ne peuvent être utilisées que pour l'organisation du service durant la grève et sont couvertes par le secret professionnel. Leur utilisation à d'autres fins ou leur communication à toute personne autre que celles désignées par l'autorité territoriale comme étant chargées de l'organisation du service est passible des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal.
L'agent qui a déclaré son intention de participer à la grève et qui renonce à y prendre part en informe l'autorité territoriale au plus tard vingt-quatre heures avant l'heure prévue de sa participation afin que celle-ci puisse l'affecter.
L'agent qui participe à la grève et qui décide de reprendre son service en informe l'autorité territoriale au plus tard vingt-quatre heures avant l'heure de sa reprise afin que l'autorité puisse l'affecter.
L'obligation d'information mentionnée aux deux alinéas précédents n'est pas requise lorsque la grève n'a pas lieu ou lorsque la reprise de service est consécutive à la fin de la grève.
III. Lorsque l'exercice du droit de grève en cours de service peut entraîner un risque de désordre manifeste dans l'exécution du service, l'autorité territoriale peut imposer aux agents ayant déclaré leur intention de participer à la grève d'exercer leur droit dès leur prise de service et jusqu'à son terme.
IV. Est passible d'une sanction disciplinaire l'agent qui n'a pas informé son employeur de son intention de participer à la grève ou qui n'a pas exercé son droit de grève dès sa prise de service, dans les conditions prévues aux II et III du présent article. Cette sanction disciplinaire peut également être prise à l'encontre de l'agent qui, de façon répétée, n'a pas informé son employeur de son intention de renoncer à participer à la grève ou de reprendre son service ».
Les Députés requérants soutenaient que ces dispositions :
- Conduiraient à ce que les conditions d’exercice du droit de grève dans les services publics locaux varient d’une collectivité territoriale à l’autre, en fonction des accords conclus avec les syndicats ou des décisions de chaque collectivité,
- Apporteraient également es restrictions excessives au droit de grève, d'une part, en obligeant les agents publics, sous peine de sanctions disciplinaires, à déclarer à l'avance leur intention de participer à une grève et, d'autre part, en permettant à l'autorité territoriale d'imposer à ces agents d'exercer ce droit dès leur prise de service et jusqu'à son terme,
- Ne détermineraient pas avec suffisamment de précision les services publics et les agents susceptibles d'être soumis à ces nouvelles obligations,
- Pour le même motif, ces dispositions seraient entachées d’incompétence négative, ce qui permettrait à chaque collectivité territoriale de réglementer discrétionnairement l’exercice du droit de grève :
Le Conseil Constitutionnel a rappelé qu’ « aux termes du septième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ». En édictant cette disposition, les constituants ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle mais qu'il a des limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte. En ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ».
Il a ensuite considéré que les aménagements apportés aux conditions d’exercice du droit de grève ne sont pas disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi par le législateur et a écarté le moyen tiré de la méconnaissance du septième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 :
« 49. En premier lieu, le législateur a précisé que le nouveau dispositif d'encadrement du droit de grève s'applique aux services publics de collecte et de traitement des déchets des ménages, de transport public de personnes, d'aide aux personnes âgées et handicapées, d'accueil des enfants de moins de trois ans, d'accueil périscolaire et de restauration collective et scolaire. Il a également précisé que ce dispositif n'est applicable à ces services publics que lorsque leur interruption, en cas de grève des agents publics participant directement à leur exécution, contreviendrait au respect de l'ordre public, notamment à la salubrité publique, ou aux besoins essentiels des usagers de ces services. En retenant de telles conditions, dont les termes ne sont pas imprécis, le législateur a suffisamment délimité le champ des services publics soumis aux dispositions contestées.
50. En outre, en renvoyant à un accord le soin de déterminer les fonctions et le nombre d'agents indispensables ainsi que les conditions d'organisation du travail et d'affectation au sein du service des agents présents, le législateur a suffisamment encadré le contenu de l'habilitation ainsi donnée aux organisations syndicales et à la collectivité ou à l'établissement.
51. Enfin, en prévoyant que, à défaut de conclusion d'un accord, il revient à l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de déterminer les services, les fonctions et le nombre d'agents indispensables afin de garantir la continuité du service public, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence.
52. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de l'incompétence négative du législateur doit être écarté.
53. En deuxième lieu, l'obligation de déclaration préalable de participation à la grève, qui ne saurait être étendue à l'ensemble des agents, n'est opposable qu'aux seuls agents participant directement à l'exécution des services publics mentionnés ci-dessus et qualifiés d'« indispensables » à la continuité du service public dans l'accord ou dans la délibération de la collectivité ou de l'établissement. Par ailleurs, une telle obligation n'interdit pas à un de ces agents de rejoindre un mouvement de grève déjà engagé et auquel il n'avait pas initialement l'intention de participer, ou auquel il aurait cessé de participer, dès lors qu'il en informe l'autorité territoriale au plus tard quarante-huit heures à l'avance.
54. En troisième lieu, en permettant à l'autorité territoriale d'imposer aux agents en cause d'exercer leur droit de grève dès leur prise de service et jusqu'au terme de ce dernier, le législateur a entendu prévenir les risques de désordre manifeste dans l'exécution du service public causés par l'interruption ou la reprise du travail en cours de service. Cette restriction apportée aux conditions d'exercice du droit de grève tend ainsi à éviter le recours répété à des grèves de courte durée mettant en cause la continuité du service public. Par ailleurs, elle n'oblige pas l'agent qui souhaite cesser son travail à le faire dès sa première prise de service postérieure au déclenchement de la grève.
55. En dernier lieu, les sanctions disciplinaires contestées sont uniquement destinées à réprimer l'inobservation des obligations de déclaration préalable et d'exercice du droit de grève dès la prise de service, dont la méconnaissance ne confère pas à l'exercice du droit de grève un caractère illicite.
56. Il résulte de tout ce qui précède que les aménagements ainsi apportés aux conditions d'exercice du droit de grève ne sont pas disproportionnés au regard de l'objectif poursuivi par le législateur. Le grief tiré de la méconnaissance du septième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 doit donc être écarté.
57. Par conséquent, l'article 7-2 de la loi du 26 janvier 1984, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution ».
Comme l’a indiqué le Secrétaire d’Etat auprès du Ministre de l’Action et des Comptes Publics, Olivier DUSSOPT, à l’issue d’une réunion avec les employeurs publics et les organisations syndicales, les décrets d’application de la loi de transformation de la fonction publique devraient rapidement être publiés.
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